“以存量控增量”，我国土地供应出现了新逻辑。
近日，自然资源部、国家林草局两部门联合下发通知，提出要进一步做好自然资源要素保障。其中最受市场关注的两点，一是新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩，二是新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。
上述土地供应新逻辑，一度出现“不给房地产项目批地了”等误读。对此自然资源部官方解读称，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地节奏和时序。
目前，各地经过前期整理，国有建设用地储备量充足，完全能满足正常开发需求，招拍挂供地节奏不会变，和新房、二手房市场走势也没直接关联。不过，各地新增建设用地与盘活存量挂钩，将推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。
“不给房地产批地”是误读
3月16日，自然资源部召开新闻发布会，介绍并解读《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）精神。
《通知》提到，各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。
如何理解“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”？
自然资源部表示，人多地少是我国的基本国情，土地要素配置要算好“三本账”，既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，好钢用在刀刃上，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。
同时，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域。
央视新闻表示，“新增建设用地”特指把农用地、未利用地转为建设用地的土地，是严格管控的稀缺指标，优先给民生工程、重大产业项目，合情合理。而房地产开发用地，目前大多来自存量建设用地，比如旧城改造、低效用地再开发、城中村改造，还有政府早已储备好的国有建设用地。目前不少大城市，房地产供地基本全靠存量，新增用地占比微乎其微。
“各地经过前期整理，国有建设用地储备量充足，完全能满足正常开发需求，招拍挂供地节奏不会变，和新房、二手房市场走势也没直接关联。”央视新闻称。
中国指数研究院也表示，土地分为农用地、建设用地和未利用地（如盐碱地、沼泽地等），通俗来说，农用地和未利用地转为建设用地的，即为新增建设用地；存量土地包括已批未供、闲置土地、低效用地、涉及城市更新（含城中村）等用地。经营性房地产则包括商业、办公、商品住宅等类型。
该研究院称，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，“不等于不供应房地产用地”，意味着政策短期对招拍挂市场土地供应量的影响有限，政策强化了“精供优供”的供地态势，促进企业获取优质地块，供应更高品质住房，推动房地产高质量发展。
根据国家统计局数据，截至2026年2月，全国商品住宅待售面积（已竣工未售）4.4亿平米，出清周期超20个月。根据中指数据，重点50城商品住宅可售面积出清周期超20个月，考虑已开工未拿证、未开工土地规模，当前房地产市场新房库存量依然较大。
中指方面表示，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发（不是限制招拍挂市场供地），将从源头上减少土地供给，有利于改善房地产市场供求关系，助力稳定房地产市场。
从长远来看，我国房地产用地的供应规模，将与存量住房、人口变动等因素相协调。
易居研究院表示，去年下半年自然资源部和住建部对全国已出让土地库存进行排查发现，目前存量未开发用地（特别是房地产用地）规模很大，包含已批未供、已供未用、低效闲置地块等，很多城市够5～10年利用，且主要分布在外围。此外，大中城市人口流动呈现出回归中心区的态势，因此需要在供地端调整，以适配存量住房、人口的变动趋势。
增量用地和存量盘活挂钩
《通知》的另一政策要点是：建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。
新增建设用地和存量盘活规模挂钩，该政策的出发点及影响是什么？
自然资源部解释称，城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”。
“通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。”自然资源部方面表示。
中指研究院表示，新增建设用地与存量用地盘活规模挂钩，且原则上不用于经营性房地产开发，政策导向是推动城市内涵式发展，避免“摊大饼”。近期“十五五”规划《纲要》发布，全文涉及盘活存量的内容也明显增加，并提出多项盘活举措和方向。
根据中指监测，截至2026年2月末，全国28个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7700亿元，专项债实际发行超3350亿元，占比约43%。预计未来地方政府或加快存量闲置土地收储节奏，通过调规、换地等方式，适配市场用地需求。
易居研究院表示，已供未开发土地和在建项目，属于中长期库存，土地出让和规划条件较早，很多不适应当下好房子的需求。特别是近年来各地出让的土地，综合性价比很高，导致前期已供未开发土地和在建项目不仅产品在贬值，而且难以适应市场竞争。
“十五五”规划《纲要》提出，要推动已供未开发土地和在建项目分类处置，推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用，即通过规划和用途调整盘活一批、分割土地并出售盘活一批、政府收储（土地和房屋）盘活一批等，同时与新业态、新产业和新消费结合。
近日，江苏省自然资源厅便发布了存量盘活的典型案例。无锡市“鸿墅东地块”与“洋溪公园城82号地块”，原来由两家本地国企竞得。结合当前房地产市场新情况，重新分析地块周边配套设施、在售楼盘结构、购房客群偏好等指标后，形成了“降容增配”的优化方案。
随后，无锡运用市级收储再出让地块的激励政策，依法合规收储后，并调整规划条件和设计要求，将鸿墅东地块容积率从1.8降至1.2，洋溪公园城82号容积率从2.2优化至1.5，从“高密度、高层、刚需住宅”定位调整为“低密度、改善型洋房社区”。2宗地块重新上市后，成功引入社会资本，化解了原合同总价超46亿元土地的闲置风险。
值得注意的是，新增建设用地与存量盘活挂钩，这对部分低能级城市或是一种考验。
同策研究院联席院长宋红卫表示，对很多低能级城市，尤其是产业薄弱、人口流出、对土地出让金依赖度较高城市来说，这些城市本来盘活存量资产的难度便比较大，土地供应新政策出台后，意味着未来能卖的土地量或大打折扣。
在他看来，“十五五”期间供地政策逻辑发生了本质变化，基本遵循了“盘活存量、以需定供、存量优先”的十二字方针，从根本上助力解决库存的源头问题。从长期来看，也在倒逼部分城市摆脱土地财政，重振实体经济的发展。
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孙梦凡
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